IMF ปรับจีดีพีไทยขึ้นเป็น 2.1% แต่ยังโตเกือบรั้งท้ายอาเซียน พร้อมเตือนพื้นที่การคลังแคบลง หนี้ใกล้เพดาน

ตลอดสัปดาห์ที่ผ่านมา ประเทศไทยเป็นเจ้าภาพการประชุมประจำปี 2569 ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) และกลุ่มธนาคารโลก มีหลายกิจกรรมที่กล่าวถึงอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจไทยทั้งโดยตรงและโดยอ้อม

"เมื่อเราเผยแพร่ตัวเลขคาดการณ์ในสัปดาห์นี้ คุณจะประหลาดใจในทางที่ดี" คริชนา ศรีนิวาสัน ผู้อำนวยการฝ่ายเอเชียและแปซิฟิกแห่งไอเอ็มเอฟ กล่าวกับบีบีซีไทยในการให้สัมภาษณ์พิเศษเมื่อวันที่ 12 ต.ค. ซึ่งเป็นเวลาก่อนที่การประมาณการจีดีพีโดยไอเอ็มเอฟฉบับล่าสุดยังได้รับการเผยแพร่

ต่อมาในวันที่ 13 ต.ค. ในการแถลงข่าวรายงานแนวโน้มเศรษฐกิจโลก (WEO) ไอเอ็มเอฟได้ปรับประมาณการจีดีพีไทยขึ้นเป็น 2.1% สำหรับปี 2569 และ 2570 จากที่เคยประเมินไว้เพียง 1.6% ในรายงานตรวจสุขภาพเศรษฐกิจรายประเทศที่เรียกว่า 'Article IV' ซึ่งเผยแพร่เมื่อเดือน ก.พ. ที่ผ่านมา

ศรีนิวาสันอธิบายว่า หลังจากเดือน เม.ย. เป็นต้นมา ประเทศไทยได้ประโยชน์อย่างมากจากอุปสงค์ต่างประเทศที่แข็งแกร่ง ในฐานะส่วนสำคัญของห่วงโซ่อุปทานโลก สอดคล้องกับรายงาน WEO ฉบับเต็มที่ระบุว่า เศรษฐกิจหลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะได้รับประโยชน์จากการลงทุนด้านศูนย์ข้อมูล (ดาต้าเซ็นเตอร์) และวัฏจักรขาขึ้นของอุตสาหกรรมเทคโนโลยีโลก บางประเทศยังได้แรงหนุนจากมาตรการทางการคลังฉุกเฉินด้วย

ทว่าแม้ตัวเลขจะดีขึ้น หากไปดูในกลุ่มประเทศ 'ASEAN-5' ซึ่งประกอบไปด้วย อินโดนีเซีย ไทย สิงคโปร์ มาเลเซีย และฟิลิปปินส์ ประมาณการการเติบโตของจีดีพีปีนี้สำหรับไทยนับว่ารั้งท้ายที่สุด ที่ตัวเลข 2.1% ขณะที่สิงคโปร์โต 5.0% อินโดนีเซีย 5.1% มาเลเซีย 5.2% และฟิลิปปินส์ 3.4% ส่วนเวียดนามซึ่งไม่ได้อยู่ในกลุ่มนี้ แต่คาดว่าจีดีพีจะโตถึง 8.4%

ส่วนปี 2570 ไอเอ็มเอฟคาดว่าไทยและอินโดนีเซียจะโตในอัตราเท่าเดิม เวียดนาม สิงคโปร์ และมาเลเซียจะชะลอตัวลงเหลือ 7.5%, 3.0% และ 4.6% ตามลำดับ ขณะที่ฟิลิปปินส์จะเร่งตัวขึ้นเป็น 5.1%

ตัวเลขที่ดีขึ้นจึงยังไม่ได้แก้ปัญหาที่ไอเอ็มเอฟเตือนมาตลอด บีบีซีไทยรวบรวมคำวิพากษ์วิจารณ์ที่ไอเอ็มเอฟมีต่อเศรษฐกิจไทย ทั้งจากบทสัมภาษณ์พิเศษกับผู้อำนวยการฝ่ายเอเชียและแปซิฟิกแห่งไอเอ็มเอฟ รวมถึงข้อมูลจากการแถลงข่าวของเขาและของคริสตาลินา จอร์จีวา กรรมการผู้จัดการไอเอ็มเอฟ รวมถึงรายงาน Article IV ฉบับล่าสุด ดังนี้

ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยังรอการปฏิรูป

เมื่อบีบีซีไทยถาม คริชนา ศรีนิวาสัน ว่านักเศรษฐศาสตร์หลายคน รวมถึงไอเอ็มเอฟเอง บอกว่าไทยเติบโตได้ต่ำกว่าศักยภาพและทำได้ดีกว่านี้ คุณคิดว่าเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง หรือไทยติดกับดักอะไรที่หลุดออกมาไม่ได้

เขาตอบว่าปัญหามีทั้งปัจจัยด้านวัฏจักรและด้านโครงสร้าง เพราะไทยก็เหมือนประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคและในโลก ที่โดนแรงกระแทกหลายระลอก ปีที่แล้วมีแรงกระแทกด้านการค้า ปีนี้มีแรงกระแทกด้านพลังงาน ทว่าในช่วงเวลาเดียวกัน ไทยก็ยังได้ประโยชน์จากอุตสาหกรรมปัญญาประดิษฐ์ (เอไอ) เข้ามาช่วยชดเชย

"แรงกระแทกทั้งสองตัวเป็นตัวถ่วง แต่สิ่งสำคัญที่ควรสังเกตคือ แม้ปีที่แล้วเราจะพูดถึงแรงกระแทกด้านการค้ากันมาก ไทยก็ปรับตัวได้ดี เช่นเดียวกับวิกฤตพลังงาน แม้ไทยจะพึ่งพาการนำเข้าพลังงานอย่างมาก แต่ก็ปรับตัวได้ดีมาก"

ในมิติด้านโครงสร้าง เขาย้ำเตือนถึงประเด็นสังคมสูงวัยและหนี้ครัวเรือนที่อยู่ในระดับค่อนข้างสูง เช่นเดียวกับผลิตภาพที่ลดลง เขากล่าวว่าสิ่งเหล่านี้เป็นปัจจัยเชิงโครงสร้างที่ต้องแก้ด้วยการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง

"การปฏิรูปแบบนี้ทำได้ยากและใช้เวลานาน แต่เราหวังว่าหากเริ่มลงมือ การปฏิรูปเหล่านี้จะพาไทยไปสู่เส้นทางการเติบโตที่แข็งแกร่งและยั่งยืนกว่านี้มาก" คริชนา ศรีนิวาสัน กล่าว

พื้นที่การคลังแคบลง หนี้ใกล้เพดาน

ในการแถลงข่าวของผอ.ฝ่ายเอเชียและแปซิฟิกจากไอเอ็มเอฟ เมื่อวันที่ 15 ต.ค. ผู้สื่อข่าวไทยถามว่า หนี้ครัวเรือนฉุดการบริโภคและการเติบโตทางเศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด และผู้กำหนดนโยบายควรให้ความสำคัญกับเรื่องใดก่อน

คำตอบของเขาได้มุ่งไปที่ฐานะการคลังของภาครัฐ โดยเขาอธิบายเพิ่มเติมว่า หลายประเทศในภูมิภาคเจอแรงกระแทกต่อเนื่องกันเป็นระลอก เริ่มจากโรคระบาด ตามด้วยการที่รัสเซียรุกรานยูเครน จากนั้นก็มาตรการภาษีศุลกากรของสหรัฐฯ และปัจจุบันคือวิกฤตพลังงาน การรับมือกับแรงกระแทกหลายระลอกทำให้กันชนทางการคลังลดลงเรื่อย ๆ

"เรายอมรับว่ามีประชาชนจำนวนมากได้รับผลกระทบจากวิกฤตพลังงาน และจำเป็นต้องได้รับการคุ้มครอง คำแนะนำของเราคือ ต้องสร้างกันชนทางการคลังขึ้นมาใหม่ ตอนนี้คือเวลาที่จะเริ่มปรับสมดุลการคลังในแบบที่ไม่ทำลายการเติบโต ซึ่งทำได้โดยไม่ซ้ำเติมผู้ที่ได้รับผลกระทบ ควบคู่ไปกับการให้ความช่วยเหลือแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย"

สำหรับไทย รายงาน Article IV ระบุตรง ๆ ว่า "พื้นที่การคลังของไทยกำลังแคบลง" พร้อมประเมินว่าหนี้สาธารณะ ณ สิ้นปีงบประมาณ 2568 อยู่ที่ 64.8% ของจีดีพี และคาดว่าจะเพิ่มขึ้นเป็น 69.6% ภายในปีงบประมาณ 2574 ใกล้เพดาน 70% ตามกรอบวินัยการเงินการคลัง

"การที่หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจนเข้าใกล้เพดานซึ่งถูกขยายในช่วงโรคระบาด อาจบั่นทอนหลักยึดทางการคลัง และเมื่อรวมกับความไม่แน่นอนที่สูง ก็ยิ่งเพิ่มความเสี่ยงจากแรงกระแทก" รายงานระบุ

นอกจากนี้ รายงานฉบับดังกล่าวยังเตือนว่าสังคมสูงวัยจะกัดกร่อนเงินส่วนเกินของกองทุนประกันสังคมลงเรื่อย ๆ ซึ่งจะยิ่งจำกัดพื้นที่การคลังของไทยในระยะยาว

แม้กองทุนประกันสังคมอาจดูไม่ได้เชื่อมโยงกับกระเป๋าเงินของรัฐบาล ทว่าจริง ๆ แล้วกองทุนฯ แห่งนี้ถือพันธบัตรรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจราว 12% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด ตามข้อมูลจากรายงานการประเมินเศรษฐกิจไทยประจำปี (Article IV) ของไอเอ็มเอฟ ที่เผยแพร่เมื่อเดือน ก.พ. 2569

โดยไอเอ็มเอฟเตือนว่า ปัจจุบันที่กองทุนนี้ยังมีเงินเกินดุลก็สามารถนำส่วนต่างนี้มาใช้ซื้อพันธบัตรต่าง ๆ ของรัฐบาลได้ และมีสถานะเป็น "สถานะผู้ให้กู้สุทธิ" (net lending position) แต่เมื่อเกิดวิกฤตสังคมสูงวัย ท้ายที่รายรับผ่านเงินสมทบของผู้ประกันตนจะน้อยลงไปเรื่อย ๆ จนต่ำกว่ารายจ่าย และเมื่อนั้น กองทุนฯ แห่งนี้อาจต้องกลายไปเป็นผู้กู้เงินจากรัฐบาลแทน ซึ่งจะยิ่งบีบพื้นที่ทางการคลังของไทยในระยะยาว

รายงานยังชี้ว่าระบบบำนาญของไทยไม่สมดุล รายจ่ายบำนาญทั้งระบบอยู่ที่ราว 2.5% ของ GDP แต่ 1.8% เป็นบำนาญข้าราชการ ซึ่งครอบคลุมผู้สูงอายุเพียงส่วนน้อย ส่วนระบบบำนาญของกองทุนประกันสังคม ซึ่งครอบคลุมลูกจ้างภาคเอกชน ยังอยู่ในช่วงที่ระบบยังไม่เติบโตเต็มที่ และคิดเป็นสัดส่วนรายจ่ายที่น้อยกว่า แค่เพียง 0.2% ของ GDP แต่เผชิญความท้าทายด้านความยั่งยืนในระยะยาว

ไอเอ็มเอฟย้ำว่าสิ่งที่สำคัญยิ่งกว่านั้นคือ แรงงานราว 40% อยู่นอกความคุ้มครองของกองทุนประกันสังคม และต้องพึ่งพาเพียงเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขั้นพื้นฐาน "ซึ่งให้การสนับสนุนที่จำกัด และไม่เพียงพอที่จะป้องกันความยากจนในวัยชรา"

ไอเอ็มเอฟเสนอว่ารัฐบาลไทยควรเร่งปฏิรูประบบบำนาญเพื่อบรรเทาแรงกดดันทางการคลังในระยะยาว ควบคู่กับการให้ความช่วยเหลือที่เพียงพอ การปฏิรูปควรมุ่งที่การขยายอายุเกษียณ และการปรับเงินสมทบและสิทธิประโยชน์เพื่อเพิ่มความเป็นธรรมระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน พร้อมกับเสริมการคุ้มครองผู้ที่อยู่นอกระบบประกันสังคม

อ่านข่าวประเด็นกองทุนประกันสังคมของไทยในหัวข้อ "อนาคตควรบริหารอย่างไร เมื่ออีกแค่ 11 ปี อาจจะมีรายจ่ายมากกว่ารายรับ ?" ต่อได้ที่นี่

ต้นทุนการกู้ยืมจะสูงไปอีกนาน

ในการแถลงข่าวของกรรมการผู้จัดการไอเอ็มเอฟ เมื่อวันที่ 14 ต.ค. ที่ผ่านมา เอลิซาเบธ นีโอ ผู้ประกาศข่าวของสำนักข่าว CNA จากสิงคโปร์ ถาม คริสตาลินา จอร์จีวา ว่า ต้นทุนการกู้ยืมทั่วโลกกำลังสูงขึ้น ดังนั้นนโยบายการคลังของสหรัฐอเมริกา รวมไปถึงประเทศเศรษฐกิจพัฒนาแล้วอื่น ๆ จะส่งผลกระทบต่อข้อจำกัดเรื่องพื้นที่ทางนโยบายของอาเซียนมากเพียงใด โดยเฉพาะประเทศที่มีภาระหนี้สูง

จากนั้นเธอยกตัวอย่างประเทศไทยที่กำลังเผชิญปัญหาหนี้ครัวเรือนสูง และถามทิ้งท้ายว่า "รัฐบาลจะสร้างภูมิคุ้มกันได้อย่างไร หากต้นทุนการกู้ยืมยังอยู่ในระดับสูงไปอีกนาน"

คริสตาลินา จอร์จีวา ตอบว่า แนวโน้มต้นทุนการกู้ยืมที่สูงขึ้นจะอยู่ไปอีกนาน เพราะ "อัตราผลตอบแทนพันธบัตรเพิ่มขึ้นครั้งนี้ไม่ได้เกิดจากการเก็งกำไร แต่เกิดจากเงื่อนไขพื้นฐานที่เปลี่ยนไป"

เงื่อนไขที่เปลี่ยนไปนั้น กรรมการผู้จัดการไอเอ็มเอฟระบุว่ามีหลายประการ ทว่าแต่ละประเทศอาจจะเผชิญรูปแบบที่ผสมผสานและแตกต่างกันออกไป

เงื่อนไขแรกคือราคาพลังงานและอัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้น นำไปสู่ข้อที่สองคือ อัตราดอกเบี้ยที่สูงตามมา

ขณะที่ข้อที่สาม คือความตื่นตัวเรื่องปัญญาประดิษฐ์ (เอไอ) ซึ่งก่อให้เกิดความต้องการการลงทุนและความต้องการเงินทุนที่เพิ่มสูงขึ้น

ประเด็นที่สี่คือ เศรษฐกิจในประเทศที่มีความสำคัญเชิงระบบบางแห่งยังไปได้ดี ทำให้ตลาดคาดว่าจะมีการคุมเข้มทางการเงินเพิ่มเติม และสุดท้ายตลาดคาดว่าเอไอจะผลักดันการเติบโตและทำให้เศรษฐกิจแข็งแกร่งไปอีกนาน

"ภาพรวมจึงค่อนข้างซับซ้อน อย่างที่บอกว่าปัจจัยเหล่านี้ส่งผลต่างกันในแต่ละประเทศ แต่ไม่ต้องสงสัยเลยว่าปัจจัยทั้งหมดนี้กำลังสร้างสภาพแวดล้อมที่ต้นทุนการกู้ยืมสูงขึ้น"

เธออธิบายเพิ่มเติมว่าสิ่งที่ประเทศอย่างไทยสามารถทำได้ประการแรกคือ มุ่งมั่นในการยกระดับการเติบโตของเศรษฐกิจ ประการที่สองคือการทำให้พื้นฐานเศรษฐกิจมหภาคแข็งแกร่งเพื่อเป็นเกราะป้องกันต่อแรงกระแทกต่าง ๆ

ไอเอ็มเอฟแนะนำอะไร

ในรายงาน Article IV ไอเอ็มเอฟมองว่าคำมั่นของรัฐบาลในการปรับสมดุลการคลังและขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) 'เป็นก้าวที่มาถูกทาง'

รายงานระบุว่า กรอบการคลังระยะปานกลาง (MTFF) ฉบับใหม่ คาดว่าปีงบประมาณ 2570 จะขาดดุล 788,000 ล้านบาท (4% ของจีดีพี) การปรับสมดุลการคลังครั้งใหญ่มีกำหนดเริ่มตั้งแต่ปีงบประมาณ 2571 เป็นต้นไป โดยอาศัยรายได้ที่เติบโตอย่างแข็งแกร่งจากการขึ้นอัตรา VAT จาก 7% ในปัจจุบัน เป็น 8.5% ในปีงบประมาณ 2571 และเป็น 10% ภายในปีงบประมาณ 2573 หากดำเนินการได้จริงและเศรษฐกิจยังฟื้นตัวต่อเนื่อง ก็จะช่วยเพิ่มรายได้ได้อีก

ด้านรายจ่าย ไอเอ็มเอฟ แนะนำผ่านรายงานฉบับนี้ว่าควรนำไปใช้กับรายจ่ายที่ส่งเสริมการเติบโต ได้แก่ เพิ่มงบประมาณด้านการศึกษาและการฝึกอบรม เพื่อเพิ่มทักษะใหม่และยกระดับทักษะของแรงงานไทย ขยายโครงสร้างพื้นฐานทั้งด้านดิจิทัลและด้านกายภาพ เพื่อเพิ่มผลิตภาพและยกระดับความซับซ้อนของสินค้าส่งออก และขยายมาตรการลดและปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อเสริมความพร้อมรับมือ นอกจากนี้ ควรปรับปรุงระบบคุ้มครองทางสังคม โดยเสริมสวัสดิการพื้นฐาน เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และปรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐให้ตรงกลุ่มเป้าหมายมากขึ้น เพื่อช่วยผู้ที่เปราะบางที่สุดได้ดีขึ้น รวมถึงเพื่อบรรเทาผลกระทบต่อการกระจายรายได้จากการขึ้นอัตรา VAT

ข้อเสนอนี้สอดคล้องกับที่คริชนา ศรีนิวาสัน กล่าวในงานแถลงข่าวว่า หลายประเทศมีฐานข้อมูลทะเบียนทางสังคมที่บอกได้ว่าใครต้องการความช่วยเหลือ และสามารถใช้เทคโนโลยีดิจิทัลเพื่อให้ความช่วยเหลือไปถึงคนที่ต้องการจริง ขณะเดียวกันรัฐบาลก็สามารถรักษาวินัยทางการคลังไว้ได้

"แม้เราจะพูดถึงการปรับสมดุลการคลัง แต่ก็ต้องทำภายใต้กรอบการคลังระยะปานกลางที่วางไว้อย่างรอบคอบ เพราะเมื่อให้ความช่วยเหลือตอนนี้ การคลังอาจหลวมขึ้นบ้าง แต่ถ้ามีกรอบการคลังระยะปานกลางที่มั่นคง ก็จะเป็นหลักยึด และสร้างความเชื่อมั่นให้นักลงทุนและประชาชน" คริชนา ศรีนิวาสัน กล่าว

รายงาน Article IV ยังวิจารณ์ว่า กฎการคลังของไทยมีจำนวนมากและ "ซับซ้อนเกินไป" จนลดความยืดหยุ่นทางนโยบาย และเป็นอุปสรรคต่อการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ

ความเสี่ยงจากวิกฤตพลังงาน และโอกาสจากอาเซียน

ในงานแถลงข่าวเมื่อวันที่ 15 ต.ค. คริชนา ศรีนิวาสัน ระบุว่า ภูมิภาคเอเชียยังคงได้รับผลกระทบจากวิกฤตพลังงาน เนื่องจากนี่เป็นภูมิภาคที่พึ่งพาพลังงานอย่างมาก

"ความเข้มข้นในการใช้พลังงานอยู่ที่ราว 4% ของจีดีพี… และที่สำคัญกว่านั้น พลังงานจำนวนมากต้องนำเข้า สิ่งนี้จึงสร้างแรงกดดันต่อประเทศต่าง ๆ ทั้งด้านเงินเฟ้อและศักยภาพการเติบโต" คริชนา ศรีนิวาสัน กล่าว

สำหรับอาเซียน ตัวเลขนี้สูงยิ่งกว่า "ในอาเซียน ความเข้มข้นในการใช้พลังงานอยู่ที่ 7% ของจีดีพี ซึ่งสูงมากจริง ๆ และบางประเทศเปราะบางเป็นพิเศษ" เขากล่าว

อย่างไรก็ดี เขาเสริมว่า ประเทศในภูมิภาคก็นับว่าปรับตัวได้ค่อนข้างดี แม้จะมีขีดจำกัดก็ตาม

"ผลกระทบจากวิกฤตพลังงานเป็นเรื่องที่หากยืดเยื้อออกไป อาจส่งผลต่อประเทศในเอเชียรุนแรงขึ้นมาก … ถ้าวิกฤตนี้ยืดเยื้อ ก็จะกระทบประเทศในภูมิภาค นั่นคือเหตุผลที่เราชี้ว่านี่เป็นหนึ่งในความเสี่ยงขาลงที่สำคัญ" ผอ.ฝ่ายเอเชียและแปซิฟิกของไอเอ็มเอฟ กล่าว

ด้านคริสตาลินา จอร์จีวา มองว่าโอกาสของไทยอยู่ที่ประเทศเพื่อนบ้าน

"สำหรับไทยกับอาเซียน ต้องพยายามมากขึ้นเพื่อให้ได้ประโยชน์จากการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจในภูมิภาค อาเซียนเป็นภูมิภาคที่ยอดเยี่ยม ประเทศต่าง ๆ มีพลวัตสูงมาก ผู้คนมีพลังบวก ซึ่งส่วนใหญ่มาจากการที่ประชากรยังอายุน้อย แต่อาเซียนค้าขายกับนอกภูมิภาคมากกว่าค้าขายกันเอง การค้าภายในอาเซียนอยู่ที่ 22% ขณะที่สหภาพยุโรปอยู่ที่ 60% ไทยจึงทำได้อีกมาก เพียงแค่ใช้ประโยชน์จากประเทศเพื่อนบ้านให้มากขึ้น" คริสตาลินา จอร์จีวา กล่าว

เธอทิ้งท้ายว่า "เพื่อความเป็นธรรมต่อไทย ไทยเป็นหนึ่งในประเทศแนวหน้าที่ได้ประโยชน์จากกระแสการลงทุนด้านเอไอ ซึ่งแน่นอนว่าเป็นเรื่องที่ดีมาก และไทยยังเป็นหนึ่งในประเทศที่คิดเรื่องความเสี่ยงจากกระแสการลงทุนด้านเอไอไว้ตั้งแต่เนิ่น ๆ"