Pemerintah ingin terapkan aturan kewarganegaraan ganda – Bagaimana kekhawatiran tentang ketimpangan ekonomi hingga tumpang tindih hukum?

Pemerintah mengusulkan aturan "dwi kewarganegaraan terbatas untuk diaspora", setelah 81 tahun pemberlakuan kewarganegaraan tunggal. Namun rencana ini dianggap berpotensi memicu beragam persoalan, dari tumpang tindih aturan, transparansi birokrasi, dan ketimpangan ekonomi.

Aturan dwi kewarganegaraan terbatas diusulkan Kementerian Hukum. Status kewarganegaraan ganda itu mereka klaim akan bersifat terbatas dan hanya diberikan kepada seseorang "atas kebutuhan negara".

"Karena pemerintah ingin menampung talenta-talenta diaspora terbaik," kata Menteri Hukum, Supratman Andi Agtas, seperti yang dikutip Kompas.

"Contoh, mungkin dia ahli nuklir atau jadi atlet tim nasional kita di semua cabor, atau dia ahli kimia yang dibutuhkan oleh republik ini, nah jadi itu tidak boleh sembarang orang," ujar Supratman.

Supratman berkata, aturan kewarganegaraan ganda ini akan menjadi bagian dari revisi Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan.

Diusulkan pemerintah, aturan itu disebut Supratman harus mendapat persetujuan DPR.

Namun tanpa ada naskah akademis yang komprehensif, regulasi ini akan berdampak pada aturan hukum lainnya, menurut menurut pakar hukum tata negara, Ahmad Ahsin Thohari. Regulasi itu disebutnya bakal mempengaruhi regulasi perpajakan hingga aturan perkawinan.

Selain itu, sejumlah kalangan cemas regulasi ini berpotensi memperlebar ketimpangan ekonomi di masyarakat, dari kepemilikan lahan hingga persaingan bisnis yang tak seimbang antara WNI berkewarganegaraan ganda dan "WNI asli".

Selama 81 tahun, Indonesia telah menerapkan kewarganegaraan tunggal. Aturan kewarganegaraan ganda selama ini hanya diberikan kepada anak dari perkawinan campuran—dengan batas usia 18 hingga 21 tahun.

Mengapa Indonesia menerapkan kewarganegaraan tunggal?

Pada 1945, ketika Indonesia merdeka, terjadi perdebatan tentang siapa yang mau menjadi warga negara Indonesia, kata pakar hukum tata negara, Ahmad Ahsin Thohari.

Kepentingan nasional, kebutuhan, dan tantangan georafis hingga sosiologis, menurut Thohari, selalu menjadi alasan utama ketika sebuah negara berdaulat membuat aturan kewarganegaraan.

Implikasi dari pilihan pemerintah pada awal kemerdekaan itu tampak pada Undang-Undang 3/1946 tentang Warga Negara dan Penduduk Negara. Ini adalah regulasi pertama di Indonesia mengenai kewarganegaraan.

"Begitu merdeka sebagai bangsa yang tidak memiliki demografi imigran, Indonesia cenderung menutup diri. Artinya, orang-orang yang tinggal di wilayah Republik Indonesia pada masa itulah yang akan menjadi WNI," kata Thohari.

Negara yang mengambil basis hukum seperti itu, menurut Thohari, cenderung menganut mono-loyalitas kewarganegaraan. Alasannya, mereka tidak memiliki sejarah imigran yang kuat, walaupun penduduknya heterogen.

"Jadi hanya satu kesetiaan saja," kata Thohari.

Sementara itu, menurut Thohari, negara dengan demografi yang heterogen atau yang mempunyai sejarah migran yang cukup kuat biasanya akan menganut sistem dwi kewarganegaraan.

Thohari menyebut Amerika serikat sebagai contoh. Negara itu menganut sistem dwi kewarganegaraan tanpa batas dan asas ius soli—prinsip kewarganegaraan yang menentukan status seseorang berdasarkan tempat kelahirannya.

Peneliti Institut Kewarganegaraan Indonesia, Eddy Setiawan, menyebut pada abad ke-19 dan ke-20, pada umumnya setiap negara menempatkan nasionalisme sebagai sesuatu yang sangat sakral dan vital itu sangat kuat.

"Ketika awal bangsa-bangsa ini mulai berdiri menjadi negara, nasonalisme begitu kuat sehingga menganggap kewarganegaraan tunggal itu sebagai suatu garansi keselamatan negaranya," kata Eddy.

Sehingga pada umumnya, menurut Eddy, negara-negara di Asia sebelum pertengahan abad ke-20 menganut kewarganegraan tunggal. Setelah itu, beberapa negara mulai bergeser menerapkan kewarganegaraan ganda.

Aturan kewarganegaraan ganda dan sengkarut hubungan Indonesia-China pada masa lalu

Pada awal dekade 2000-an, Indonesia mengakui kewarganegaraan ganda, walau penerapannya terbatas kepada anak dari hasil perkawinan campuran. Regulasi ini tertuang dalam Undang-Undang Kewarganegaraan 12/2006.

Namun hampir setengah abad sebelumnya, kata Eddy Setiawan, Indonesia juga terlilit urusan kewarganegaraan ganda. Salah satu pemicunya adalah deklarasi pendirian Republik Rakyat China pada 1 Oktober 1949.

Pada 22 April 1955, di sela-sela Konferensi Asia Afrika di Bandung, Indonesia dan China merundingkan persoalan ini.

China saat itu menganggap semua individu keturunan Tionghoa sebagai warga negaranya. Masalahnya, Indonesia menganut kewarganegaraan tunggal.

Eddy berkata, dinamika itu membingungkan bagi masyarakat keturunan Tionghoa di Indonesia.

Sebagian anggota komunitas Tionghoa itu baru saja memilih status WNI pada awal kemerdekaan Indonesia. Dinamika di China, kata Eddy, membuat mereka kembali ragu dengan status kewarganegaraan mereka.

Eddy berkata, adminstrasi birokrasi yang lemah kala itu mendorong sejumlah pemerintah daerah menghentikan transaksi jual-beli tanah yang melibatkan warga keturunan Tionghoa. Para pejabat Indonesia di daerah menganggap seseorang dengan dari komunitas Tionghoa otomatis berkewarganegaraan ganda.

Partisipasi warga Tionghoa dalam pemilu juga menjadi persoalan. Mereka mempertanyakan apakah memiliki hak pilih pada pemilihan umum yang akan diselenggarakan pada 29 September 1955.

Menjawab segala kegundahan itu, muncul pertukaran nota kesepahaman antara Perdana Menteri Republik Indonesia dan China, pada 3 Juni 1955.

Merujuk nota itu, orang-orang keturunan Tionghoa yang sudah memutuskan untuk memilih salah satu kewarganegaraan, Indonesia atau China, tidak perlu memilih lagi.

Oleh karena nota itu, kata Eddy, mereka yang sudah menyatakan diri WNI berhak menggunakan hak pilihnya dalam Pemilu 1955.

Pemerintah Indonesia meratifikasi nota kesepahaman itu melalui Undang-Undang Nomor 2/1958. Regulasi itu mengatur persetujuan perjanjian dwi kewarganegaraan antara Republik Indonesia dan Republik Rakyat Tiongkok.

Perjanjian itu mulai berlaku pada 20 Januari 1960 dengan mekanisme orang dewasa keturunan Tionghoa diberi waktu dua tahun untuk memilih salah satu kewarganegaraan, Indonesia atau China.

Anda juga bisa membaca cerita terkait:

Meski demikian, muncul pula Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1959, yang pada tingkat penerapannya, melarang warga asing berdagang di daerah dari tingkat kabupaten hingga pedesaan.

Aparat militer kala itu menindak tegas dan mengusir warga keturunan Tionghoa, tanpa membedakan status kewarganegaraannya, antara WNA dan WNI.

Pada masa itu, kata Eddy, diperkirakan ratusan ribu warga Tionghoa terusir dari kampung halaman. Sebagian dari mereka memilih pergi ke China menggunakan kapal yang dikirim oleh pemerintah China.

"Sehingga semuanya dianggap sebagai WNA, diusir, dan diberikan exit permit only, jadi hanya one way ticket untuk—tanda kutip—pulang, yang sebenarnya bukan pulang, karena di China mereka tidak punya rumah," kata Eddy Setiawan.

Lebih banyak manfaat atau dampak buruk?

Menurut Menteri Hukum Supratman Andi Agtas, kewarganegaraan ganda 'jalur talenta' menguntungkan karena Indonesia dapat menampung "talenta-talenta terbaik".

Maret lalu, DPR mengumumkan pembahasan revisi UU Kewarganegaraan. Langkah itu, sebut DPR,didasarkan pada aspirasi para diaspora Indonesia di berbagai negara. Mereka diklaim menginginkan fleksibilitas status kewarganegaraan, tanpa harus melepas status WNI.

Jika itu tujuannya, menurut Eddy, bagi diaspora yang selama ini berkarier di luar negeri dan terganjal visa karena lemahnya paspor Indonesia, kewarganegaraan ganda terbatas bisa menjadi solusi.

"Dia tidak kehilangan kewarganegaraan sebagai WNI, tapi juga tidak direpotkan pengurusan visa dan dokumen lainnya di negara tempatnya berkarier," kata Eddy.

Selain itu, menurut Eddy, diaspora dapat dimanfaatkan sebagai agen yang melakukan transfer ilmu dan teknologi di Indonesia.

"Kewarganegaraan ganda bisa dipandang sebagai instrumen pembangunan, bukan sekadar status hukum," ujarnya.

Bagaimanapun, Eddy mengingatkan, kini Indonesia bukan kekurangan tenaga kerja yang bertalenta, melainkan kekurangan lapangan pekerjaan.

Faktor turunannya adalah asas keadilan, menurutnya. Dia berkata, WNI 'jalur talenta' nantinya yang akan bersaing dengan orang-orang yang sejak lahir telah menjadi WNI.

"Mereka [para WNI baru] mungkin akan membuka lapangan kerja, tapi akan tercipta ketimpangan yang semakin jelas antara WNI 'jalur talenta' dengan WNI asli," kata Eddy.

Alih-alih transfer ilmu, Eddy khawatir regulasi ini justru akan melebarkan jurang kelas antarwarga.

Menurut profesor ilmu hubungan internasional di Universitas Gadjah Mada, Dafri Agussalim, rencana pemerintah ini perlu dikaji kembali. Dia yakin akan muncul lebih banyak kerugian ketimbang manfaat.

Indonesia, kata Dafri, memiliki banyak orang-orang bertalenta. Namun, dia menyebut keadaan di Indonesialah yang membuat mereka hijrah ke negara lain.

Bagi Dafri, pemerintah semestinya harus mengatur ulang siasat agar talenta potensial di dalam negeri tidak berkarier di luar negeri.

"Masalahnya, apakah keberadaan mereka terdeteksi melalui proses yang adil? Contohnya, pilihan politis mengisi jabatan dalam Badan Gizi Nasional, bukan kita tidak punya ahli gizi, melainkan proses rekrutmennya yang tidak berdasarkan sistem merit," kata Dafri.

Dafri bingung dengan batasan tentang kriteria "orang yang dibutuhkan Indonesia". Dia cemas Indonesia malah semakin rentan dimanfaatkan orang asing yang mengincar potensi-potensi ekonomi.

Dampak terburuk yang bisa muncul adalah "penyelundupan hukum", menurut pakar hukum tata negara, Ahmad Ashin Thohari.

"Jangankan konsep dwi kewarganegaraan, tanpa ada konsep itu pun, lewat banyak celah administrasi, orang asing dapat menguasai sumber-sumber ekonomi," ujarnya.

"Jika dwi kewarganegaraan sudah diterapkan, maka peluang penyalahgunaannya juga akan lebih besar, celah korupsi juga lebar," kata Thohari.

Thohari mempertanyakan, apakah penegakan hukum Indonesia sudah cukup kuat untuk mengantisipasi dan menegakkan aturan bahkan mencegah kejadian yang merugikan Indonesia?

Apa saja potensi masalah yang bisa timbul?

Thohari mengingatkan, penerapan dwi kewarganegaraan dapat menimbulkan tumpang tindih antara berbagai undang-undang.

"Ada potensi bertabrakan atau bahkan sulit diimplementasikan," ujarnya.

Dia menyebut Undang-Undang Perkawinan sebagai contoh. Menurutnya, persoalan bisa saja muncul saat warga dengan paspor ganda melakukan pernikahan sejenis.

"Di Belanda, pernikahan itu dilegalkan, tapi bagaimana jika dia menjadi WNI? Hukum perkawinan di Indonesia belum mengatur itu," ujar Thohari.

Thohari menyebut pula isu pajak ganda, hak pilih dalam Undang-Undang Pemilu, dan hak atas tanah dalam Undang-Undang Agraria.

Menurut Thohari, pemerintah dan DPR pelu pertimbangan komprehensif untuk isu kewarganegaraan ganda. "Bukan hanya revisi Undang-Undang Kewarganegaraan saja," ucapnya.

Menurut Eddy Setiawan, dwi kewarganegaraan dapat menjadi alat bagi seseorang yang hendak lari dari konsekuensi hukum di negara asal.

Eddy yakin, pemerintah harus punya aturan seleksi ketat, menyangkut asal-usul dan latar belakang subyek dwi kewarganegaraan.

"Jangan sampai ada orang-orang yang memanfaatkan celah hukum antara dua negara ini, melarikan diri dari pajak bahkan kasus hukum, apalagi jika kedua negara itu tidak memiliki perjanjian ekstradisi," tambah Eddy.

Dalam portal Direktorat Jenderal Administrasi Hukum Umum yang ditulis 10 tahun lalu, penerapan dwi kewarganegaraan memungkinkan eks WNI yang melarikan diri keluar negeri karena kejahatan untuk kembali menjadi WNI, tanpa harus melepaskan kewarganegaraan negara asing.

Namun menurut Menteri Hukum, Supratman Andi Agtas, dwi kewarganegaraan terbatas itu harus melalui usulan dari kementerian atau lembaga. Dia meredam kekhawatiran publik, bahwa yang mendapat hak kewarganegaraan ganda "bukan sembarang orang".

Apakah sistem birokrasi di Indonesia sudah siap?

Thohari menyebut, "birokrasi Indonesia masih berpikiran untuk dirinya sendiri, tetapi tidak mencoba berpikir secara integratif dengan kementerian atau lembaga lain".

Penerapan kewarganegaraan ganda, kata dia, memerlukan koordinasi antara lembaga dan kementerian terkait, terutama perbaikan sistem administrasi kependudukan dan keimigrasian.

Thohari menyebut "sistem yang amburadul itu" mencuat pada Pilkada 2020. Orient Patriot Riwu Kore menjadi bupati terpilih Sabu Raiju, Provinsi Nusa Tenggara Timur. Namun pelantikannya dibatalkan karena belakangan dia diketahui memegang paspor dan kewarganegaraan Amerika Serikat.

"Sistem administrasi kependudukan Indonesia tidak dapat mendeteksi itu, mereka tidak tahu kalau ada warganya yang mempunyai paspor asing," ungkap Thohari.

Setidaknya, dalam kasus kewarganegaraan Orient, terdapat fungsi dan tugas sejumlah kementerian yang ternyata 'kecolongan', kata Thohari.

Pada 2016, persoalan serupa juga mencuat. Presiden Joko Widodo kala itu memberhentikan Arcandra Tahar dari jabatan Menteri ESDM, 20 hari setelah pelantikan sang menteri.

Kala itu, Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, Yasonna Laoly membenarkan Archandra memiliki dua paspor, Amerika Serikat dan Indonesia.

September 2016, status Arcandra diklaim tidak lagi memegang status kewaganegaraan AS. Setelah itu, Pada Oktober 2016, dirinya dilantik menjadi Wakil Menteri ESDM.

Perlakuan 'spesial' negara terhadap Arcandra, menurut akademisi Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Ridwan Tjandra dapat dipandang dalam dua sisi.

"Dari sisi kebijakan, bisa dipahami konteks tanggung jawab negara terhadap warga negaranya dengan menyelamatkan status kewarganegaraan Arcandra. Namun, dari sisi hukum, prosesnya melanggar undang-undang," kata Riawan, ketika dihubungi BBC News Indonesia pada 2016 lalu.

Riawan kemudian menyitir Pasal 19 Undang-Undang Kewarganegaraan yang menyebut seorang warga negara asing harus bertempat tinggal di Indonesia selama lima tahun berturut-turut atau 10 tahun tidak berturut-turut untuk bisa mengajukan permohonan sebagai WNI.

Rincian permohonan tersebut dicantumkan dalam pasal 2 dan pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 2007 tentang tata cara memperoleh, kehilangan, pembatalan, dan memperoleh kembali kewarganegaraan RI.

"Setiap warga negara asing yang mengikuti proses naturalisasi harus menjalani proses yang cukup panjang," kata Riawan.

Menurut Riawan, perlakuan terhadap Arcandra kala itu berbeda dibandingkan warga negara asing lainnya yang ingin menjadi WNI.

"Padahal, Pasal 27 Undang-Undang Dasar 1945 mengatur adanya prinsip persamaan kedudukan warga negara di hadapan hukum dan pemerintahan. Ini kan ada perbedaan perlakuan. Jadi dia [Arcandra] mendapat privilege lebih dari calon warga negara Indonesia lainnya," kata Riawan.